2018年3月

第2期总第185期

湖北警官学院学报

Journal of Hubei University of Police

Mar. 2018

No. 2 Ser. No. 185

公安信访视角下经济犯罪侦查执法突出问题实证研究

李绍昆

（山东警察学院经济犯罪侦查系，山东济南250014）

【摘要】当前经济犯罪逐渐演变成风险型犯罪。适应经济社会发展新形势和经济犯罪活动新特点，提高经侦队伍打击预防经济犯罪的效能，对经侦队伍能力素质执法规范化建设提出了更高的要求。但是当前经侦执法 在受案立案、侦查办案、强制措施和涉案财物等环节都存在突出问题，主要是由于制度落实不到位、执法环境复 杂化、执法监督不力、执法理念的偏差、执法能力问题等方面原因造成的。可以通过完善执法制度建设、加强执 法监督、加强队伍正规化建设、树立风险意识和底线意识等对策加强执法规范化建设，提高执法质量，提升执法 效率。

【关键词】经济犯罪侦查；公安信访；实证研究；执法规范化

【中图分类号】D631.2【文献标识码】A【文章编号】1673—2391(2018)02―0053―07

    当前我国经济犯罪逐渐呈现主流化的特点，从经济犯罪案件发案数占普通刑事犯罪总量的比重以及经济犯罪造成的经济损失和社会影响都可见一斑，这与经济社会的高速发展是相一致的，正如美国犯罪学家路易丝.谢利在《犯罪与现代化》一书中提到的“犯罪是现代化进程中的一种代价。经济发展和犯罪增加的对应关系，是现代化进程中一个普遍现象。”而与经济社会发展新形势相伴随，经济犯罪活动呈现出复杂性、涉众性的特点，而且由于经济犯罪是滋生、诱发、加剧经济风险的最直接、最现实因素，所以经济犯罪的风险性、传导性、变异性趋强，逐渐演变成风险型犯罪。一些重大经济犯罪涉及地域广、涉及金额高、涉网涉众，社会危害特别巨大，极易成为系统性、区域性经济风险集中爆发的导火索。经济犯罪“对国家政治安全和政权安全的威胁越来越直接，对国家经济安全和市场经济秩序的破坏越来越严重，对人民合法权益和社会和谐稳定的影响越来越突出。”

    要适应经济社会发展新形势和经济犯罪活动新特点，提高经侦队伍打击预防经济犯罪的效能，对经侦队伍能力素质执法规范化建设提出了更高的要求，但是当前经侦执法能力、执法规范化提高的水平与人民群众法治意识、维权意识的提高、对社会公平正义的需求相比仍有不小差距。2016 年年中，中共中央全面深化改革领导小组通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》等一系列制度性文件，强调“深化公安执法规范化建设，要着眼于完善公安执法权力运行机制，保障执法质量和执法公信力不断提高。解决执法突出问题，让民众在每一项执法活动、每一起案件办理中感受到公平正义。” 具体到经侦执法来说，分析当前经侦执法存在的突出问题，找到症结所在，提升经侦队伍依法履职能力和专业化水平，提高执法质量，推进执法规范建设是当前经侦重点工作之一。

【收稿日期】2018-01-19

【作者简介】李绍昆（1978—），男，山东济南人，山东警察学院经济犯罪侦查系副教授，研究方向为经济犯罪侦查。

【基金项目】江西省经济犯罪侦查与防控技术协同创新中心开放基金资助课题“经侦信访问题研究”（JXJZXTCX-004）；山东省本科高校教学改革研究项目“经济犯罪侦查专业本科人才培养模式研究”（Z2016M085）阶段性成果。

      郭声琨在第四次全国经济犯罪侦查工作会议上的讲话。  

      习近平在2016年5 月20 日主持召开中共中央全面深化改革领导小组会议上的讲话。

而通过梳理公安机关执法规范化的理论研究后，我们发现以下几个问题：一是大多数成果是宽泛的从公安执法的内涵、主要内容等角度展开讨论，缺乏警种的细分和专业化，从中国知网数据库查询可见，以“公安执法规范化”为主题的文章有141 篇，而经侦在案件性质、特点、侦查思路等方面与其他警种有明显区别，但是以专业警种经侦执法规范化为主题的只有7 篇，经侦执法突出问题的理论研究相对滞后。二是现有理论研究的研究方法相对单一，缺乏实证研究等方法上的创新，缺乏针对某一地区、某一类罪的深入调查、分析，以更有针对性的总结提炼影响规范执法的突出问题和影响因素。笔者借助在D 省公安厅信访处挂职信访督查专员的机会，从公安信访的角度，选取2016 年10 月1 日至2017 年4 月30 日七个月的时间发生的，涉及经侦执法的共299件信访事项为对象，借助实证研究的方法，客观反映经侦执法的突出问题，尝试探寻有针对性的改善对策。

一、经侦执法突出问题的实证分析

为能更加客观有效的反映经侦执法的客观现状，我们选择从公安信访的角度入手。公安信访指当事人以信件和来访的方式对公安执法有关工作陈述意见并要求解决法律问题的行为。公安信访涉及公安执法的方方面面，我们只选取涉及经侦执法的信访事项，由于大部分信访事项尚未办理终结，我们不做信访事项是否有理的价值判断。

（一）样本基本情况

我们选取的样本时间跨度从2016 年10 月1日至2017 年4 月30 日共七个月时间，到D 公安厅信访处上访的涉及经侦执法的总共299件信访事项，信访形式包括来访和来信，以初访为主，剔除重复访，多人一访影响（重复访是指同一当事人就同一事项多次上访，在统计中我们只认作为一件信访事项。多人一访指多个当事人反映同一事项），其中来访 186 起，占总数的 62%，来信113 件，占总数的38%。

从这299件信访事项涉及的经济犯罪类罪看，金融领域犯罪130件（其中金融诈骗96件，破坏金融管理秩序犯罪 34 件），占比高达 43%；扰乱市场秩序犯罪 59 起，占比 20%，侵财犯罪 102 起（其中挪用资金29起，职务侵占73起），占比34%。具体罪名方面集资诈骗、非法吸收公众存款、合同诈骗、组织领导传销犯罪、职务侵占、挪用资金等罪名占比较高。这与当前经济犯罪形势中金融领域犯罪、合同诈骗、农村两委职务侵占类犯罪高发相一致。

 （二）通过信访诉求反映出经侦执法的突出问题

笔者将299 件涉经侦的信访事项逐件进行梳理，按照涉及侦办环节的不同，从受案立案、侦查办案、强制措施和涉案财物等角度入手统计其具体诉求。从统计结果看，受案立案环节的信访诉求最多，有 141 件占比 47%；侦查办案环节 121 件占比 41%；涉案财物环节 28 件占比 9%，强制措施方面9件占比3%。

1. 受案立案环节

经侦部门受案立案工作是其侦查活动的基础，需要通过对涉嫌经济犯罪的警情、线索进行分析、研判、审核，决定是否应当进入立案程序，展开侦查活动。由于经济活动、经济关系的错综复杂，经济犯罪与经济纠纷的界限并非清晰明了，这给经侦受案立案活动带来了困难和挑战，再掺杂其他原因，使得经侦受案立案成为规范执法中的热点、难点问题。这在信访诉求中也得到了充分体现。反映受案立案环节的信访诉求最多，高达141 件，占到299 件信访事项的47%，其中申诉不立案决定的有71 件，占受案立案环节信访事项的50%，要求予以立案的有53 件，占比38%。

经过仔细梳理这141件信访事项，反映出经侦立案受案环节的主要问题有：

①有案不受。有些办案单位不经过严格细致的初查，轻易的将涉嫌经济犯罪的警情和线索定位为经济纠纷，让当事人走民事救济途径，当事人权益得不到保障引发上访。

②受案不立案。有的案件办案单位受案并出具《受案通知单》，但是超期审核不立案。按照《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，经济案件立案审核期限最长为60 天。但是由于案情复杂，线索不足或者警力有限、工作量大、责任心不强、效率低等原因，久拖不立案，引发当事人不满。

③不履行告知义务。有的办案单位经过初查后认为没有犯罪事实或者达不到立案标准，不予立案，但是不出具《不予立案通知书》，不告知当事人应享有的诉讼权和申辩权，使得当事人无法对不立案决定进行复议复核或者通过行政诉讼救济，而且检察院的立案监督职能效力有限。

④推诿管辖。有的办案单位对于有管辖权争议的案件线索，以没有管辖权或者它地办理更为合适为由，未依法移送案件，推诿了事。

2. 侦查办案环节

侦查办案涉及到侦查措施的实施、犯罪行为的认定、追赃挽损等方面，随着公众法制意识的提高，人们不仅仅是关心案件的处理结果，也关注办案过程的正当合法。反映侦查办案环节的信访事项 121 件，占到 299 件信访事项的 41%，诉求较为

集中的是要求尽快办结案件，有85件，占到侦查办案环节的70%；要求追回赃款赃物的24件，占比20%。

主要体现的问题有：

①案件久拖不结。有的案件长期侦查无结论，既不撤案也不能侦查终结；有的案件犯罪嫌疑人到案后被采取取保候审措施，但是“保而不侦”；有的案件证据材料不扎实，勉强移送起诉又被检察机关以事实不清、证据不足的原因退回补充侦查，经补充侦查仍不能达到移诉条件，最终作撤销案件处理。

②办案周期长，受害人挽回损失心情迫切，未及时通报案情，缺乏有效沟通，引发当事人不满和猜忌，导致上访。

3. 强制措施环节

    强制措施是侦查办案过程中的有力保障，但同时对当事人的人身权利构成极大影响，强制措施的施用和变更必须手续完备，程序适当，依法依规。在经侦部门办案过程中涉及强制措施的信访事项有9件，主要反映对拘传、刑事拘留、取保候审等强制措施的施用存在异议等方面。

反映出的主要问题有：

①违反办案程序规定，法律手续不全，滥用拘传等强制措施对当事人施加压力，越权插手、干预经济纠纷；或者对嫌疑人应当采取而未采取强制措施，引发受害人强烈不满。

②对一些证据不扎实或难以认定的案件，对嫌疑人取保候审后没有后续有效的开展侦查工作，保而不审、保而不侦。

③对取保候审、监视居住等强制措施监管不力，以致嫌疑人打击报复受害人或者串供、毁证，加大案件侦办难度。

4. 涉案财物环节

通过查封、扣押、冻结、没收涉案财物，已达到追赃挽损，保护被害人利益是经侦办案部门的重要任务之一，受到涉案当事人的高度关注，从统计结果看，有21件信访事项涉及“要求及时返还被害人的合法财产”，达到涉案财物相关信访事项的75%，充分反映了被害人急于挽回损失的迫切心情。虽然公安部已于2015年出台《公安机关涉案财物管理若干规定》，涉案财物管理有规可循，相对规范。

但是通过信访事项仍能反映出存在以下问题：

①在没有获取充足证据证明的情况下，超范围对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施，发现问题后不能及时纠正。

②涉案财物权属不清或存在争议的情况下违法处理或擅自返还，引发纠纷而难以处置。

③涉案款物保管不当，特别是汽车等大件物品由于保管不善造成价值贬损。

以上问题的分析是基于信访事项展开，有其自身的特点，如信访人往往基于自身利益表达诉求，所以要求尽快办结案件、要求及时返还被害人的合法财产等事项所占比重较高，而且信访行为本身也存在一些功能上的异化，比如案件尚在法律规定的办理期限之内且无重大的信访事由(如刑讯逼供等)，当事人即展开上访，上访作为向办案民警施加压力的手段等等。但是信访作为公民权利救济的一种途径，是其他法律救济途径的有力补充，在一定程度上能较为客观的反映经侦执法中存在的问题，值得我们深入分析和思考。

二、经侦执法突出问题的原因分析

（一）客观方面

1. 制度落实不到位

为了解决公安执法工作中存在的突出问题，提高执法质量，提升依法履职能力，近些年全国公安机关狠抓执法规范化建设，先后颁布实施了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》、《全国公安机关执法规范化建设总体安排》、《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》等举措，为贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化公安执法规范化建设的意见》，又出台了《公安机关执法细则（第三版）》等配套措施，详细规范了公安机关的执法行为。[1]但是当前行政部门制定的规范性文件往往是具有普遍效力的行为规范，比较宽泛和抽象，与基层公安执法工作并非无缝衔接，面对严峻的犯罪形势、富于变化的犯罪手段和复杂的执法环境，需要执法人员在适用法律规范的过程中根据其经验和法律的基本要求来做出判断。这一方面对公安民警的规范认知能力提出更高的要求，另一方面也不可避免的导致法律规范的执行出现偏差和不足。

2. 执法环境复杂化

一是党政机关不合理、不合法的干预过多。我国目前公安管理体制是“条块结合，以块为主”，公安执法往往会受到地方党政机关的干预，表现为地方党政领导直接指挥具体警务工作，滥用执法权威等，受到地方保护主义、行政干预的影响，有可能出现人情案、关系案，极大的干扰公安机关的规范执法。

二是社会公众的法治意识和法治需求极大提高。当前在依法治国理念推动下，法治环境发生明显变化，民众依法维护权益和寻求利益的保护已成常态，这对经侦执法提出了更高的要求。而且随着网络传媒的发展，执法办案过程随时处于公众审视、监督之下，在这种法治环境下，经侦民警既要掌握实体性的法律规范，又要熟悉法律规定的程序，兼顾实体公正与程序公正。此外还需要在不违背法律规定的情况下，将常识、常情、常理等伦理道德、社会习惯等因素融入到执法办案的过程中。在缺乏系统法律学习的情况下，仅仅依靠民警执法过程中的摸索、总结或者简单的培训，远远不能满足当下法治发展的需要。

三是信访功能的异化。信访本应是最后的法律救济途径，但是由于信访的低成本和相对高效，使得当事人为走捷径不诉求正常的法律途径，直接进行信访。有的地方的信访部门迫于执法规范化考核的压力和维稳的动机，面对棘手的信访事项不是以解决问题为导向，而是以减少信访数量为目标，通过“不让信访发生”来证明自己的执法是规范的，通过利益补偿等不规范的方式达到息访罢诉目的，面对一些不合理的诉求也往往是委曲求全、容忍退让。这在一定程度上纵容了一些无理上访，使得办案民警疲于应对。[2]

3. 执法监督不力

一是执法监督方式过度依赖审核把关、集中突击检查、行政复议审核以及信访案件处理等，全程性动态执法监督机制尚未形成，监督效果受限。二是监督机制还不健全，法制、督察、纪委、信访等相关职能部门各自为政，协作不足，欠缺合力，使得某些执法环节成为监督空白，容易导致权力失控。三是监督手段主要依赖传统手段，比如查阅案卷、提审嫌疑人等，而在线监督、远程监控等现代科技运用尚不成熟。四是责任追究制度虽然基本完善，但是在执行上力度不够，执法过错追究落实难，责任落实到领导难，形成了在执法过程中出现错误，检查发现后整改，整改后又犯。

（二）主观方面

1. 执法理念的偏差

少数民警在执法办案中存在特权思想，公安机关执法的根本目的是保障公民权利不受侵害，表现为立警为公、执法为民，而少数民警为人民服务的宗旨观念不强，群众观念淡薄，盲目为绩效执法、为考核执法、为领导执法，不作为、乱作为、慢作为、选择性执法等做法破坏了执法规范化，损害了公安执法公信力。少数民警法治意识淡薄，缺乏对法律的坚定信仰，以人治代法治、以特权代法侓，有法不依，有令不行，办关系案、人情案、油水案，以权谋私。还有部分民警对法律精神理解不透彻，缺失程序正义观念，重实体轻程序，重结果轻过程，重口供轻证据，导致滥用强制措施、超期羁押等违反执法规范化行为的发生。[3]

2. 执法能力问题。

随着社会分工的扩大和行政权的细化，警察的职责范围体现职业化、专业化的特点，经侦警种的设立就是充分体现。而由于经济犯罪的复杂性，对经侦民警的素质要求就相对较高，既要懂侦查，又要懂法律，还要懂经济。但是目前经侦民警队伍人员构成较为复杂，学历专业水平参差不齐，执法主体整体素质还有待提高，突出表现在个别民警在执法活动中不能对案件准确定性或者区别不清罪与非罪的界限，结果出现立案、插手经济纠纷等问题，执法方式机械化，执法过程简单化，执法态度生硬化。再加上经济案件高发，警力不足，民警超负荷工作，缺少系统的有针对性的实用性强的充电培训的机会，知识更新不及时，欠缺规范执法的能力。[4]

三、改进执法突出问题的对策分析

    经侦工作的效能目标是遏制犯罪、防范风险、维护稳定、服务发展，而加强执法规范化建设，提高执法质量，提升执法效率是实现效能目标的重要保障。可以通过以下几个方面来改善执法中存在的问题。

(一)完善执法制度建设

在执法环节大力推进制度建设，不断完善法律法规，细化执法标准，健全完善覆盖经侦执法各个环节的程序规定和实体规定，是有效推进经侦执法规范化的重要举措。正如孟建柱同志曾经指出：“加强规范化建设，关键在于各项执法制度对执法活动的有效规范和约束。”首先，完善法律法规，建立科学的执法规则体系。通过对涉及公安执法的法律法规的梳理，找出并修改其中存在的立法重复、交叉、矛盾、空白等问题，并对已不适应新的执法形势的法律法规进行修订，建立与执法行为紧密结合，为执法各环节提供科学依据的执法规则体系，明确每个执法行为的操作规程、注意事项，以增强经侦执法的可操作性，提高执法效能。其次，从基层民警日常执法最急需的方面入手，明确执法依据，细化执法标准，严密执法程序，规范执法环节，有效增强法律法规和规章制度的可操作性，努力确保民警每个执法动作都有法可依、有章可循。因为“立法为法治之花，诠释显法治之果”[5]，只有对每个执法行为、环节、措施制定明确、精细的标准和可操作性强的具体规定，才能有效指导民警的具体执法行为，才能促进规范执法。

孟庆丰在第四次全国经济犯罪侦查工作会议上的讲话。

（二）加强执法监督

执法监督是保障执法权力依法规范实施，确保法律严格实施和各项制度机制有效执行和落实，提升执法质量的有力保证，通过执法监督及时纠正解决经侦执法办案中的突出问题，维护当事人的合法权益，促进社会和谐稳定。一是构建完善执法监督体系。法制、纪检、督察、信访等部门要密切配合，形成合力，切实改变力量分散、监管不力的状态，努力在执法责任制落实上求突破、见成效。二是改进监督方式，建立过程性监督机制，借助信息化建设，完善网上执法监督平台，尽快实现网上执法办案、执法监控、执法问题研判和执法质量考评一体化流程，为监督指导工作提供依据。尤其要加快推进执法信息采集、存储、传递、办理，实现法律文书网上制作、网上传递、网上审批，积极推进执法监督系统建设，探索网上执法质量考评工作。[6]三是通过强化执法质量考核来提升监督实效，比如经侦局2013年印发《公安部经济犯罪侦查局执法质量考核办法（试行）》，细化考评内容和标准，摒弃不科学的考核指标，将央批、部督等重点案件办结期限和办理质量纳入考核范围，更具有规范性和可操作性。四是建立健全责任追究机制。经侦部门可以警务督察、纪委建立联动机制，理顺各部门监督范围和权限，加强监督纠错力度，与检法建立会商机制，依法纠正执法中的问题，震慑执法过错行为。

（三）加强队伍正规化建设

在2014年全国公安厅局长座谈会上，郭声琨同志提出了大力推进四项建设的要求，其中重要的一项就是通过队伍正规化建设进一步提升公安机关的履职能力和水平，可见其在加强公安基础建设工作中的重要性。对于经侦警种而言，面对打击经济犯罪工作的复杂形势、繁重的任务和对经侦执法的严格要求，经侦部门更要把加强经侦专业队伍建设，提高队伍的整体素质当作一项重要的任务来抓。注重提升的素质包括政治素质、法律素质和专业素质，即政治上忠诚可靠，从根本上转变执法观念，牢固树立“立警为公，执法为民”的思想；在法律上具备扎实的法律功底，牢固树立法治观念，在执法活动中自觉强化证据意识、诉讼意识和程序意识；在业务上熟悉经济业务内涵和流程，具备规范执法的能力和素质。可以尝试适应打击经济犯罪相适应的经侦民警选拔录用机制，严把入口关，任人唯贤，同时可以尝试能上能下的轮岗交流机制，实行适度激励，鼓励和督促在职民警自觉提高个人知识素质和业务能力。此外通过贴近实务的培训，及时更新知识结构，提高规范执法的能力。[7]

（四）经侦民警树立风险意识和底线意识

经侦民警要学会善于运用法治思维和法治方式解决处置执法办案中遇到的问题，对案件侦办工作要学会进行风险评估，评估侦办过程是否可能产生负面影响，是否可能引发信访维稳及申诉、控告，对预见的风险进行有效管理，做到依法、客观、公正、规范。要时刻牢记“讲程序”，正确理解程序公正与实体公正之间的辩证关系，防止为办案进度、效果而违反程序，变通程序，甚至不走程序。要正确处理法律效果、社会效果与经济效果之间的辩证关系，牢固树立底线思维，切实把牢“法律效果”这一底线，在法律法规许可的范围内确保经济效果与社会效果的高度统一，避免为后者忽视甚至侵害前者。[8]

【参考文献】

[1] 李静．探寻公安执法规范化之路提升公安机关执法公信力［J］．北京人民警察学院学报,2012(4):2.

[2] 林辉煌．涉警上访与转型中国的法治困境［J］．法制与社会发展,2014(2):5.

[3] 程小白．我国经侦工作面临的矛盾及其协调发展对策［J］．公安大学学报,2000(4):23.

[4] 张伶,单婧文．新常态下经侦执法规范化建设的困境与出路［J］．中国刑警学院学报,2015(4):28.

[5] 谢晖,陈金钊.法律:诠释与应用——法律诠释学[M].

上海:上海译文出版社,2002:1.

[6] 宁金龙.新时期警察执法理念的转变与规范化执法

［J］.河北公安警察职业学院学报,2011(12):19.

[7] 魏莲芳.改革本质论视域下警察执法权威的本源与提升［J］.山西警察学院学报,2017(7):21.

[8] 金鸣.法律视角下的公安执法规范化建设策略研究

［J］.现代经济信息,2017(7):43.

【责任编校：林桦】

Empirical Research on the Outstanding Problems of Economic Crimes Investigation and Law Enforcement under the Perspective of Letters and Visits of Public Security

Li Shaokun

（Shandong Police College, Jinan 250014, China）

Abstract: At present, the economic crimes evolved into a kind of risk-based crimes gradually. In order to adapt the new situation of economic and social development and the new characteristics of economic crimes, and improve the ef- fectiveness of economic crimes investigation team in cracking down on economic crimes, higher requirements have been put forward on the construction of law enforcement standardization and economic crimes investigation team's ca- pability and quality. However, the current law enforcement of economic crimes investigation has exposed many out- standing problems in the process of case accepting and case filing, the case investigation, the enforcement measure, and the involved property. These problems are mainly caused by the implementation system is not in place, the complicated environment of law enforcement, the lack of law enforcement supervision, the deviation of law enforcement concept, the issues of law enforcement ability and so on.Weshould perfect the law enforcement system, strengthen the law en- forcement supervision, improve the team standardization, and establish the risk awareness and bottom line awareness, so that to improve the construction of law enforcement standardization, the quality of law enforcement, and the effi- ciency of law enforcement.

Key words: Economic Crimes Investigation; Letters and Visits of Public Security; Empirical Research; Law En- forcement Standardization