2018年1月

第1期总第157期

山东警察学院学报

Journal of Shandong Police College

Jan． ，2018 No． 1 Ser． No． 157

公安机关介入经济纠纷论

王晓东

( 山东警察学院经济犯罪侦查系，山东 济南250014)

摘要:不得介入经济纠纷是当前公安机关的“铁律”，但公安机关不介入经济纠纷的规定在“辱母案”中被质疑。客观而言，公安机关介入经济纠纷有利有弊，也有一定的法律依据。但公安机关介入经济纠纷应当把握好时机和介入的程度; 夯实介入的法律基础，改革公安派出所工作机制，使派出所有解决经济纠纷的法定职权; 制订介入规范，建立完善监督机制。只有如此，公安机关对经济纠纷的介入才能做到“存利去弊”。

关键词:公安机关;经济纠纷;介入时机;介入程度;完善机制

中图分类号:D631 文献标识码:A 文章编号:1673－1565(2018)01－0147－06

2016 年，发生在山东聊城的“辱母案”① 引发了社会各界的广泛热议。有不少网友将矛头指向处警民警和公安机关，认为是公安机关的不作为或者作为不当间接导致了该案的发生^［1］，公安机关和处警民警却感觉很冤枉。1989 年《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》、1992 年《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》、1995 年《公安部关于严禁越权干预经济纠纷的通知》等3 个公安部文件明确要求公安机关不得干预、插手、介入经济纠纷。《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》第1 条更是明确规定:“凡属债务、合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入。”公安机关“绝对”不得介入经济纠纷已经成为公安工作特别是经济犯罪侦查工作的一条铁律。一些公安民警因不当介入经济纠纷被纪律、行政处分甚至被刑事处罚。^［2］“辱母案”的前因就是债务纠纷，公安机关在处理过程中因有这么一个“紧箍咒”不得不慎重行事。而“辱母案”的发生，对公安机关能否介入经济纠纷提出了疑问，对何时介入、如何介入经济纠纷以及介入经济纠纷的程度提出了现实的问题。

收稿日期:2017－10－23

作者简介:王晓东(1974－)，男，山东莱州人，山东警察学院经济犯罪侦查系副主任、副教授，研究方向为经济刑法学、经济犯罪侦查学。

基金项目:本文系江西省经济犯罪侦查与防控技术协同创新中心开放基金资助课题“经侦信访问题研究”( 项目编号: JXJZXTCX － 004 ) 的阶段性研究成果。

一、公安机关介入经济纠纷的利弊

毫无疑问，“辱母案”的发生，动摇了“公安机关绝对不得介入经济纠纷”这一铁律，但公安机关不介入经济纠纷的规定也有其合理性。

(一)公安机关介入经济纠纷之“弊”

有很多论著从各个角度对公安机关介入经济纠纷之“弊”进行过深入的讨论。^［3］笔者认为，公安机关介入经济纠纷之“弊”主要在于其可能干扰正常的经济运行秩序，而经济的运行有其自身的规律。在经济关系中，法律默认具有民事责任能力的当事人是理性的，而理性人的意思自由是基于自身利益的最大化考虑作出的判断，只要其行为不违反法律的禁止性规定，就不受公权力的干涉。在经济往来过程中，人们的人身自由是基础、意思自由是关键、不触碰法律的禁止性规定是底线，只要不违反法律的禁止性规定，人们就可以自由行为。正是有了自由，人们之间的经济交往才充满了活力和创造性，各种新的经济方式、经济现象才会层出不穷，社会也才能不断地发展进步。如果公安机关贸然介入经济纠纷，就可能造成对经济运行规律的逆动和对经济秩序的破坏，甚至扼杀新的经济萌芽，阻滞经济社会的发展。另外，如果允许介入经济纠纷，公安机关及其民警可能受地方保护主义或者部门利益驱使违法办案，^［4］甚至成为权力寻租的抓手，容易滋生腐败行为。

①“辱母案”也称“于欢案”，发生在山东聊城。2016 年4月14 日，于欢在自己和母亲苏银霞被11 名催债人进行长达1 小时的侮辱后，情急之下用水果刀刺伤了4 人，被刺中的杜某某自行驾车就医，因失血过多休克死亡。这个案件之所以引起人们的关注主要有四个原因:一是“辱母”的情节令人发指，二是一审判决畸重使人不可接受，三是处警民警的处警存在争议，四是公安机关能否介入到债务纠纷被热烈讨论。

(二)公安机关介入经济纠纷之“利”

在当今社会，“重利轻义”是客观的事实，人们对经济利益过分看重的结果是当经济利益得不到实现或者被褫夺时，可能采取过激的手段进行维护或者报复，“辱母案”就是一个明证。而公安机关所掌握的公权力是众多公权力中的“翘楚”，它既是行政权又兼具司法权性质，同时还具有武装性。公安机关如果能够合理介入经济纠纷既可实现行政权的效率，又可体现司法权的权威，还可通过武装性的威慑，迅速有力地恢复遭受破坏的或者已经扭曲了的经济秩序;既可使经济更加健康地发展，又可使公序良俗得以有力地维护。在“辱母案”中，如果公安机关能够迅速有力地介入到于欢母亲苏银霞公司的债务纠纷中进行适当的调和化解，1 死 3 伤的严重后果就不会发生。

(三)小结

由此可见，公安机关介入经济纠纷有弊也有利。实际上，对于公安机关的权力而言并没有利弊之说，权力行使出现利弊之别，关键在于公安机关权力的行使是否得当和及时。正确行使权力会迅速有力地解决债务、合同等经济民事纠纷，节省大量司法资源;错误行使权力会破坏正常的经济秩序，阻滞经济的发展进步，还会发生公安民警利用权力进行寻租的行为。因此，笔者主张，公安机关应当正确介入经济纠纷，而不是“绝对不得介入”经济纠纷。

二、公安机关介入经济纠纷的依据

(一)公安机关介入经济纠纷的法律依据

当前，公安机关介入经济纠纷的法律依据不多，主要依据是《治安管理处罚法》和《刑事诉讼法》。根据《治安管理处罚法》第9 条的规定，对于因民间纠纷①引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。但如果没有“打架斗殴”或者“损毁他人财物”等违反治安管理的情节，根据公权力“法无授权不可为”的行使原则，公安机关调解处理民间纠纷就失去了法律依据。根据《刑事诉讼法》第277 条至第279 条的规定，下列公诉案件，犯罪嫌疑人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解:一是因民间纠纷引起，涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的，可能判处3 年有期徒刑以下刑罚的犯罪案件;二是除渎职犯罪以外的可能判处7 年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件。双方当事人和解的，公安机关应当听取当事人和其他有关人员的意见，对和解的自愿性、合法性进行审查，并主持制作和解协议书。对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。对侦查阶段当事人和解的案件，公安机关居中调和，实际上也是对民间纠纷某种程度上的介入。但从制度设计上看，这种介入只能在立案之后。由上可见，公安机关介入民间纠纷的范围十分有限。

(二)公安机关介入经济纠纷的理论依据

无论是发源于美国，在我国方兴未艾的社区警务理论和问题导向警务理论及其实践，还是我国公安机关的宗旨、任务以及公安工作的根本路线，都要求公安机关及时有效地介入到民间、民事纠纷之中。

社区警务弱化了以“职权法定化”为生命的警察权的严格法定性，^［5］要求警察把更多的精力放到管理、防范和社区服务上，而管理、防范、社区服务的一个重要方面就是调处社区内的各种纠纷。问题导向警务认为，通过发现和解决基本的犯罪根源(包括令人沮丧的社会关系和无序的社会环境)，犯罪是可以得到成功控制的。^［6］问题导向警务特别重视那些本质上具有预防性，不依赖于刑事司法系统的新的问题应对方法，^［7］必然要求警察参与到能够引起犯罪的问题的解决，并在解决这些犯罪根源问题的过程中起主导或者主要作用，而民事纠纷(其中最重要的就是经济债务纠纷)恰恰是引起犯罪的最重要因素之一。另外，我国公安机关秉承的全心全意为人民服务的宗旨，保护公民人身安全和人身自由、保护公共财产和公民个人合法财产的任务，以及公安工作所遵循的根本路线———群众路线，都要求公安机关及时介入民事纠纷并对其调处，尽可能避免因民事纠纷引发的犯罪问题。因为犯罪造成的危害后果是不可能通过事后的诉讼行为予以弥补的，事先的预防犯罪比事后的打击犯罪更能体现我国公安机关的宗旨、任务和根本路线。

① 民间纠纷是指公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。民间纠纷包括合同纠纷、债务纠纷、生产经营纠纷、家庭纠纷、婚恋纠纷等。

从犯罪预防角度看，犯罪案件有可防性案件与不可防性案件之分。可防性案件是指犯罪行为发生前或者发生过程中，公安机关本来有足够的时间和可能发现犯罪苗头或者犯罪线索，并通过采取相应防范措施及时制止或者止损，但却因未及时发现或者未采取有效措施而发生的刑事案件。不可防性案件是指不能通过事先的预防措施予以避免的案件，如激情杀人。实践中，很多刑事案件是由债务、合同等经济纠纷和其他民事纠纷引起的，如“辱母案”，这些案件大多属于可防性案件。如果等到案件发生后，公安机关再介入到案件的处理中，无论对于社会秩序还是对案件当事人来说都为时已晚。公安机关及时介入到能够引起犯罪案件的经济、民事纠纷并妥善处置对于预防犯罪而言，具有很现实的社会效果和法律效果。

公安工作点多面广，涉及到人们生活的方方面面。在我国，公安机关实际起到“不管部”① 的作用。2016 年12 月公安部向全社会公开征求意见的《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》(以下简称《人民警察法(修订草案稿)》)中就将调解处理民间纠纷和危难救助列为公安机关的职责范围。从社会管理角度讲，将海量的经济民事纠纷全部通过人民法院裁判、仲裁机关仲裁和民间调解解决，而拥有广泛行政执法权和一定刑事司法权的公安机关对此却完全置身事外不闻不问，是不可思议的。

(三)小结

公安机关介入经济纠纷的法律依据虽然不多，但从现有的两部法律看，公安机关是可以介入经济纠纷的，只是介入的条件比较苛刻，介入的范围有限。即使这样，也可否定公安部关于公安机关“绝对不得介入”经济纠纷的规定，因为上位法的效力高于下位法。

而无论从西方最新的警务理论，还是从我国公安机关和公安工作的宗旨、任务、根本路线看，无论从社会效果，还是从公安机关实际承担的职责范围看，公安机关介入经济纠纷的理论依据是充分的。特别是在公安机关把人民群众安全感和满意度作为衡量和检验公安工作的根本标准^［8］的情况下，预防、减少犯罪案件的发生，尽可能地防范可防性犯罪就要求公安机关及时介入到能够引发犯罪案件的各种经济、民事纠纷中来。《人民警察法(修订草案稿)》将公安机关调解处理民间纠纷纳入到了公安机关的职责之中是正确的。

三、公安机关介入经济纠纷的时机

如前所述，公安机关介入经济纠纷具有一定的法律依据，也具有较为充分的理论依据，那么接下来公安机关介入经济纠纷的时机就是需要进一步探讨的一个问题:如果介入的时机不当，不可避免会伤害到正常的经济秩序;如果介入的频度过大，也必然会干扰经济的正常运行。因此，对于公安机关介入经济纠纷要持谨慎的态度，要选择恰当的时机。

(一)公安机关介入经济纠纷要持慎重的态度

不可否认，公权力如果不能恰当地运用，私权利必然受到伤害。因此，西方通过“风可进、雨可进、国王不可进”的法律格言来宣示私权利的神圣，对抗公权力。“小政府大社会”是改革开放后出现的重要改革理念，我国当前正在推行的以“放管服”②为核心的政府职能转变正是“小政府大社会”理念在当前我国政府管理体制改革中的应用。在这种大背景下，公安机关介入经济纠纷更要持谨慎的态度，既不能过于频繁地介入，也不能过度地介入。笔者认为，从总体上讲，在介入经济纠纷方面，公安机关应当相对被动一些，除一些紧急情况和特殊情况之外，只有在当事人请求的情况下才介入到经济纠纷中来。另外，也不是所有的经济纠纷公安机关都能介入。只有那些处于违法边缘灰色地带的经济纠纷①，如“辱母案”的前因———高利贷借贷纠纷; 或可能严重影响社会稳定、造成严重后果的经济纠纷，如事实清楚、法律关系明晰，而当事人一方却借势(如黑恶势力)对另一方面进行欺压且拒不履行法律义务的经济纠纷，以及容易引发群体性事件的经济纠纷，公安机关方能介入。

① 不管部是政府部门中专设的一个并不专管特定事物的部门，其他部门不管的事物，由不管部兜底进行管理。英国是最早设立不管部的国家。参见求索． 何不设立“不管部”［J］． 宁波广播电视大学学报，2016，( 1) ．

②“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。

(二)公安机关介入经济纠纷要选择恰当的时机

笔者认为，公安机关应当在以下情况下介入经济纠纷:

一是当事人提出请求。即使出现如前所述的公安机关可以介入的经济纠纷，也只有在当事人提出请求的情况下公安机关才能介入。在我国，人们的法制意识普遍提高，但通过诉讼解决纠纷的途径却并不顺畅且讼累沉重。现实中，当人们遇到某些民事纠纷时往往会在通过公力救济还是通过私力救济解决问题上踌躇不决。他们很可能采取折中的方式，先通过各种途径知会有关部门或公安机关，在有关部门或公安机关不能及时回应或不能解决其诉求时，通过私力救济的手段进行维权，而私力救济的手段往往带有暴力性，会产生更加严重的社会危害。出现上述情况，在当事人向公安机关求助时，公安机关应当积极介入其中，在查明是非曲直的基础上进行调解处理。

二是紧急情况。所谓紧急情况就是与严重暴力相接续的情况。如“辱母案”中，在杜某等十余人采取各种侮辱手段逼债的情况下，暴力接续而至是意料之中的事，这种暴力可能是该案中于欢对杜某一方的暴力，也可能是杜某一方对于欢的暴力，还可能是双方暴力。在这种紧急情况下，如果不能及时制止，伤亡是不可避免的。在该类案件中，处警民警即使制止了当时的暴力而不调处引起暴力的前因———债务纠纷，也是隔靴搔痒，暴力以及伤亡迟早还会发生。

三是某些特殊情况。如出现《治安管理处罚法》第9 条规定的打架斗殴、毁损他人财物以及其他违反治安管理的行为时，公安机关可以对民事纠纷进行调处。而当经济纠纷与经济犯罪难以区分时，公安机关也应介入其中。在当前的理论150

和实践中，人们都承认经济纠纷与经济犯罪往往很难区分，但却要求公安机关“火眼金睛”，一眼识破是经济纠纷还是经济犯罪。如果最后证明是经济纠纷，而公安机关却误以为是经济犯罪立案处理，就成了插手经济纠纷;如果最后证明是经济犯罪，而公安机关误以为是经济纠纷没有立案处理，就成了渎职。^［9］这种对公安机关的苛求是不客观的，也是不公正的。实践中，公安机关只有介入其中甚至只有深入介入，才可能将经济纠纷与经济犯罪区分开来。公安机关在这种情况下的介入，不宜仅以调处经济纠纷为目的，还应当通过介入发现违法犯罪线索。而在这种情况下，发现违法犯罪线索的目的更为重要。另外，在经济纠纷与经济犯罪交织出现等一些特殊情况下，公安机关应当介入。2001 年曾发生过这样一起案件，港商李某被河南洛阳人孙某雇佣的黑恶势力绑架，被迫写下110 万的借条。在广州警方积极组织破案的时候，孙某居然拿着借条，堂而皇之地到洛阳市中级人民法院状告李某要求偿还借款。广州警方得知后，立即通知洛阳市中级人民法院。而洛阳市中级人民法院不仅不中止对借款纠纷案的审理，反而加快审理速度，判决孙某胜诉。^［10］该案中，广州警方介入到所谓的借款纠纷中是必要的。公安机关如果以法院已经受理或者正在审理经济纠纷为由不予立案或作撤案处理就是对当事人合法权利的冷漠和对所拥有的侦查权的玩忽职守。

四、公安机关介入经济纠纷的程度

公安机关介入经济纠纷的目的主要是为了避免或制止暴力犯罪等危害行为的发生，解决经济纠纷是次要目的，因此，其介入的程度就应当有一个范围。

(一)公安机关介入经济纠纷的下限是避免或制止即时的暴力事件

即时的暴力是指即将发生的暴力或者正在发生的暴力。避免或制止即时的暴力事件是公安机关介入经济纠纷的最低目标。暴力行为一旦发生，就很可能造成人身伤亡或者财产受损的后果，因此，暴力行为是公安机关重点关注的违法行为。

① 有些经济纠纷与经济犯罪交织，有些经济纠纷与经济犯罪的性质难以区分，有些经济纠纷与严重治安案件或刑事案件相接续。

根据《人民警察法》第6条的规定，公安机关的首要职责就是预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为。如果某个经济纠纷能够通过法律途径解决，不会产生暴力行为(如一般企业之间的合同纠纷)，公安机关的介入就失去了意义。对于即将发生的暴力行为，公安机关应当及时处警、妥善处置;对于正在发生的暴力行为，公安机关应当及时有效制止、公平处理。避免或制止了即时的暴力，就可以认为公安机关履行了人民警察法规定的职责。“辱母案”中的处警民警没能避免即时的暴力，并在处警过程中发生了1 死3 伤的严重后果，从客观上讲是有责任的。

(二)公安机关介入经济纠纷的上限是促成双方和解，解决经济纠纷

如前所述，避免或者制止即时的暴力是公安机关介入经济纠纷的最低目标，但仅仅达到这样的目标还不够，因为暴力的根源仍未消除，一旦民警离开现场，暴力行为仍可能发生。为了避免无休止的处警和可能再次发生的暴力，公安机关应当对引发暴力的经济纠纷进行调解。调解过程中，公安机关应当在查清事情来龙去脉的情况下居中调处，鼓励当事人达成协议。要避免在事实不清的情况下“和稀泥”，就不能利用公安机关的职权强迫当事人达成和解协议。《治安管理处罚法》第9 条规定，经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

《刑事诉讼法》第279 条规定，对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议;对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚。也就是说，当事人能就经济纠纷达成和解协议并履行是公安机关介入经济纠纷的最好的结果。如果这样，当事人避免了民事诉讼的讼累，国家也节省了大量宝贵的诉讼资源。因此，这也是公安机关介入经济纠纷的最高目标。即使实现不了最高目标，解决不了经济纠纷，但避免了暴力事件，将纠纷的解决引入民事诉讼的渠道也是公安机关乐见的目标。

(三)公安机关介入经济纠纷的强度应限于利用公安机关的权威

公安机关介入经济纠纷利用的是公安机关作为国家机关的权威，而不是直接利用所掌握的权力，当然，公安机关的权威是以公安机关的权力作基础的。在调处经济纠纷的过程中，公安机关可以利用所掌握的权力，依法对当事人达成和解协议进行诱导:达成和解协议并履行的从宽处理或建议检察机关从宽处理，达不成的依法予以处罚或丧失从宽情节。但如果当事人确实不愿或者不能达成协议，公安机关不能利用手中的权力强迫当事人达成协议。

五、公安机关介入经济纠纷的法律机制

公安机关介入经济纠纷有利有弊，关键是要建立一个科学的法律机制，存利去弊。通过科学的法律机制，使公安机关有充足的依据介入经济纠纷、解决经济纠纷。这不仅有利于经济纠纷的及时解决，节省大量诉讼资源，还有利于社会治安的维护，在社会管理领域探索出“绿色发展”的新路子。

(一)为公安机关介入经济纠纷夯实法律基础

虽然根据《治安管理处罚法》和《刑事诉讼法》的规定，公安机关能够介入经济纠纷，但上述法律对公安机关介入经济纠纷的规定并不充分且有很多限制条件。而《人民警察法(修订草案稿)》的规定顺应了社会需要，符合公安机关的性质、宗旨和基本职能，也符合世界现代警务的发展要求。《人民警察法(修订草案稿)》第12 条规定了公安机关的职责范围，其中第11 项职责就是“调解处理民间纠纷”①。在新的《人民警察法》正式出台后，如果该职责能正式确立，就应当尽快修改不适应新法要求的其他法律的规定，落实和完善公安机关“调解处理民间纠纷”这一规定的实施细则或者规范，夯实公安机关介入经济纠纷的法律基础。

(二)完善公安派出所工作机制，明确派出所解决民事纠纷的职权

① 2016 年12 月1 日，公安部发布《关于〈中华人民共和国人民警察法〉(修订草案稿)公开征求意见的公告》向全社会公开了《中华人民共和国人民警察法( 修订草案稿) 》。参见 http: / /www． mps． gov． cn / n2254536 / n4904355 / c5561673 / content． html。

“上边千条线，下边一根针”是人们对派出所杂乱而繁重的工作状态的形象概括。实践中，派出所既有安全防范任务，又有治安管理任务，还有刑事打击任务，派出所民警不堪重负。之所以这样，是因为人们对派出所的性质、任务存在误区。很多人认为派出所既然是公安局的派出机构，派出所在其辖区内就应当承担与公安局相同的职责。笔者认为，在存在诸多专业警种的情况下，打击犯罪不应是派出所的主业。派出所应当专注于安全防范和治安管理工作，社区警务就是其承担这两项工作的主要载体，而社区警务工作的一项重要内容就是化解民事纠纷。不过，依据现行法律法规，化解民事纠纷并非派出所的法定职权，但对维护社会治安、预防犯罪有着重要的意义，因此，要改革派出所工作，完善派出所工作机制，使派出所有精力专注于安全防范和治安管理，有权解决民事纠纷。

(三)制订介入规范，建立完善监督机制，确保公安机关介入经济纠纷的“度”

公安机关介入经济纠纷确实可能存在负面影响，因此要建章立制，从介入规范机制和监督机制两个方面入手，将负面影响予以消除或者降低到最低限度。

一是建立介入规范机制，将介入的主体、介入的时机、介入的程序和方式、介入回避、介入台账管理等以制度的形式予以规范，做到既避免权力的寻租，也避免各种人情因素，还不妨害民事自由。二是明确介入监督机制。要建立完善公安机关介入经济纠纷的监督机制。如果新的《人民警察法》将“调解处理民间纠纷”规定为公安机关的职责，那么这一职责的行使就要受监督，因为职责

就意味着权力的行使。对公安机关介入经济纠纷予以监督，既包括监督其滥用职权，又包括监督其玩忽职守，要确保公安机关介入经济纠纷在一个合理的限度内进行。

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