韦冉*

内容摘要 我国行政诉讼管辖改革的主要任务是防止地方政府对当地法院特别是基层人民法院审理行政案件进行不当干预，其主导思想是实现司法管辖与行政区划的适度分离。近几年，由于社会政治经济迅速发展变化，行政案件数量审级分布倒挂严重、行政争议实质性化解与管辖设计存在内在矛盾、基层审判组织趋向弱化等问题日益突出。2021 年 3 月，最高人民法院发布《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》和《办理行政申请再审案件若干问题的规定》，实质上已着手对行政案件管辖制度进行完善。行政诉讼管辖改革指导思想需要更新，推动司法管辖向行政区划和基层法院适度回归进行转变。这种回归，适应改革新形势新任务，有利于优化四级法院职能定位和审级制度，有利于提升实质性化解行政争议能力，有利于实现地方人大权力完整性。新的管辖改革指导思想，可以考虑在异地管辖改革中保留选择管辖的权利，将中级人民法院管辖的简易程序案件交由基层人民法院管辖，并有限恢复行政案件下移管辖制度。

关键词 行政诉讼管辖改革 指导思想 行政区划

深化司法管辖制度改革一直是建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度的重要内容，是完善行政诉讼体制机制，解决行政诉讼突出问题的重要抓手。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。2014年《行政诉讼法》修改了相关诉讼管辖规定，调整了原诉讼管辖模式，取得一定成效。但随着司法体制改革的推进及社会的发展，管辖中的新问题也接踵而至。2021年3月26日，最高人民法院同时发布了《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称《被告资格规定》）和《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（以下简称《申请再审规定》）两部司法解释，形式上看主要是关于被告资格及再审案件办理的规定，但其主要目的之一却是应对一些当事人为了提高管辖级别，在作出行政行为的行政机关并非县级以上地方人民政府的情况下，强行将县级以上地方人民政府列为被告，导致中级人民法院案件出现激增态势的局面，〔1〕进而从被告主体及相应再审案件办理两个角度进行规制，依法有效分流最高人民法院的超负荷收案。这两部司法解释意义重大，实际上也意味着既有管辖改革思路需要进行反思、调整。

一、行政区划适度分离的行政诉讼管辖改革指导思想的演进

行政诉讼管辖是法院内部“受理第一审行政案件的分工和权限”，〔2〕包括级别管辖 和地域管辖两个方面。管辖制度改革一直是我国行政审判体制机制改革的核心，虽然在具体形式上表现多样，但实现司法管辖与行政区划适度分离的改革思想逐渐明晰。 1989年《行政诉讼法》第13条至第17条确立了以案件难易复杂程度确定级别管辖、以行政机关属地确定地域管辖的基本管辖制度，这使得行政案件司法管辖与行政区划基本对应、重合。1989 年《行政诉讼法》设定与行政区划对应的案件管辖，特别是强调绝大部分一审行政案件由基层人民法院管辖，初衷在于利用地域便利及时在基层解决争议，防止矛盾激化和上交，但因为未能充分考虑地方法院赖以运转的人财物完全受制于当地政府的现实，进而在实践中逐渐暴露出严重的制度性缺陷。人们把这种缺陷形象地概括为“县法院审不了县政府”，〔3〕甚至疾呼这种缺陷“已经导致行政诉讼制度面临生死存亡的危机”。〔4〕基于上述背景，行政诉讼管辖改革一直把实现司法管辖与行政区划的适度分离特别是基层司法管辖与行政区划的适度分离作为指导思想。

* 山东警察学院副教授，法学博士。

〔1〕刘婧：《严格正确贯彻行政诉讼法切实保护当事人权利——最高人民法院相关负责人就〈最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定〉和〈最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定〉答记者问》，载《人民法院报》2021 年3 月28 日第4 版。

〔2〕江必新、梁凤云：《行政诉讼法的理论和实务》，北京大学出版社2009年版，第3页。

〔3〕“县法院审不了县政府”一直被视为我国行政审判领域最为突出的问题之一，也是行政诉讼管辖制度改革所要破解的核心问题。关于这个问题的论述，可参见林丽宏、邓刚宏：《超越“民告官”现象：审视行政诉讼制度改革》，载《人民论坛》2008年第3期；莫于川：《解读〈关于行政案件管辖问题的若干规定〉——破解“县法院审不了县政府的司法窘境”》，载《理论导刊》2008年第5期。

〔4〕 这种危机表现在：行政机关为了避免败诉，往往利用人事任免、物资分配等手段对法院、法官施加压力，不让受理案件，受理后也不能判决政府部门败诉。法院已经成为行政案件的利益攸关方，法院不敢受理、不敢下判、违心下判的情形普遍存在，直接导致人民法院对地方政府机关难以有效监督。遂导致法院矛盾化解者、纠纷裁决者身份逐步丧失，最终损害宪法、法律的权威，损害党和国家的权威。参见江必新：《中国行政审判体制改革研究》，载《行政法学研究》2013年第4期。

关于如何实现这种分离，在《行政诉讼法》2014年修改前，存在相对分离和绝对分离两种基本思路。相对分离是仅从管辖的层面上着手，不触及法院组织法层面的变动，通过指定管辖和提级管辖等管辖手段的灵活运用，使得当地政府机关为被告的行政案件不再由当地法院进行审理；绝对分离则是从法院组织法的层面上，新设不与行政区划相对应的审判组织，负责审理特定辖区内的行政案件。

在相对分离思路内部，又有三种不同类型：第一种是异地交叉管辖，即将原由行政机关所在地基层人民法院管辖的案件，通过上级法院指定管辖的方式交由行政机关所在地之外的其他基层人民法院管辖。〔5〕台州市中级人民法院于2002年7月，率先试行了异地交叉管辖。〔6〕第二种是相对集中管辖，它是最高人民法院在2013年自上而下推开的，“是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院管辖的制度”。〔7〕第三种是提级管辖，就是将市县政府为被告的行政案件，提级到当地中级人民法院进行管辖，浙江省高级人民法院从2003年3月起开始试点提级管辖。最高人民法院在2008年发布的《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》第1条第一项规定，被告为县级以上人民政府的案件，属于应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件，提级管辖遂在全国范围内推开。

在绝对分离思路内部，也存在两种主张：第一种是设立独立于现有司法组织的行政法院，比如马怀德教授把设立行政法院作为行政审判体制改革的目标，解志勇教授把建立行政法院作为行政诉讼困局的破局之策，〔8〕但因为此项主张涉及国家权力机关组织架构，涉及修改《人民法院组织法》甚至《宪法》，故一直未能付诸实施。近期，也有观点进一步认为，基于我国“强政府、弱法院”的权力格局，处于弱势地位的法院难以有效监督行政机关，因此，可由行政机关管辖对行政复议决定不服的行政案件，进而在行政系统内设立行政法院。这种行政法院就与现有法院体系不同，类似法国行政法院模式，系在行政系统内所设立，〔9〕不是本文所要讨论的范畴。第二种是设立跨区划的专门法院，在审理跨区划的重大民商事案件的同时，主要审理被告为县级以上人民政府的行政案件。《决定》即采纳了这种观点，提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，后跨区划的上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院陆续据此设立。

〔5〕江必新主编：《行政审判和国家赔偿改革的路径与成效》，人民法院出版社2013年版，第29页。

〔6〕前引〔4〕，江必新文。

〔7〕《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）。

〔8〕参见马怀德：《行政审判体制改革的目标》，载《法律适用》2013年第7期；解志勇：《行政法院：行政诉讼困境的破局之策》，载《政法论坛》2014年第1期；前引〔4〕，江必新文。

〔9〕参见马怀德：《论我国行政复议管辖体制的完善——〈行政复议法（征求意见稿）〉第30-34条评价》，载《法学》2021年第5期。

2014 年《行政诉讼法》修改后，立法机关按照司法管辖与行政区划适度分离的思路，对行政诉讼管辖制度作了有针对性的安排，主要变化体现在三个方面：首先，创设跨区划法院。修改后的《行政诉讼法》第18 条第2 款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。这条规定是以前没有的，是专门为设立跨区划法院准备的法律依据。其次，提高市县政府为被告案件的管辖级别。修改后的《行政诉讼法》第15 条第一项规定，对国务院部门或者县级以上地方政府所作的行政行为提起诉讼的一审行政案件，属于中级人民法院管辖。这条规定也与原有规定不同，实际上提高了被告为市县政府行政案件的管辖级别。最后，废止管辖权下放制度。1989 年《行政诉讼法》第23 条第1款规定，上级人民法院……也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审判。为了避免中级人民法院将市县政府为被告案件移交辖区内的基层法院审理等管辖权不当下放，〔10〕从而控制审判结果，实现案件不出市、不出省，侵害当事人审级利益的情况，〔11〕2014 年《行政诉讼法》取消了关于行政案件下放管辖的规定，不再允许上级法院把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审理。

二、行政诉讼管辖改革指导思想更新的必要性

作为行政诉讼管辖制度改革的既有指导思想，司法管辖与行政区划适度分离有其内在的局限性。2014年《行政诉讼法》实施以来，特别是随着司法体制改革的深入推进，行政审判面临的司法环境得到明显改善，但制约行政审判发展的突出问题也有了新的表现形式。在这些因素的共同作用下，行政诉讼管辖制度的改革任务发生了重大变化，行政诉讼管辖改革指导思想的更新势在必行。

（一）既有指导思想具有阶段性、过渡性特征

 2008 年颁布的《行政案件管辖若干规定》，将县政府为被告案件作为“本辖区内重大、复杂的案件”，提高到中级法院进行管辖，并对被告为市级政府案件也做了同样处理，以符合政治常识和公众认知。但《行政案件管辖若干规定》关于市县政府为被告案件管辖的规定，在实践运行中更多是程序性的，中级法院受理后，普遍启动行政案件下放管辖制度，移交辖区内的异地基层法院管辖。实践证明，诉县政府行政案件的下放管辖，在优化行政审判环境、维护依法独立审判方面，发挥了一定积极作用，特别是部分解决了“县法院审不了县政府”的难题。基于此，在2012 年9 月的全国法院行政审判工作视频会议上，时任最高人民法院副院长沈德咏着重强调指出，对以县级政府为被告的行政案件，可以“由中级法院管辖或异地管辖”。其所强调的异地管辖，实际上就是通过下放管辖实现的异地管辖。

〔10〕虽然《行政诉讼法》颁布之初就规定了行政案件下放管辖，但在很长的时间内，该制度都处于休眠状态，直到2008年《行政案件管辖若干规定》颁布之后，行政案件下放管辖才进入活跃期。

〔11〕参见袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第70-71页；江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第78页。

首先，司法管辖与行政区划适度分离的改革指导思想，具有比较明显的局限性。关于异地交叉管辖，在试行初期，它的抗干扰效果确实十分明显，集中体现为行政机关败诉率有了明显提升。但由于行政机关天然的隶属关系等原因，时间一长，新的干预、拐弯说情又会出现，导致行政机关败诉率急剧回落，甚至低于当地平均水平，证明“交叉管辖所带来的成效也是极其有限的”。〔12〕关于相对集中管辖，它实质上是取消大部分基层人民法院的行政审判庭，重点发展少数基层人民法院的行政审判庭。这种做法动摇了行政审判的根基，不利于行政审判的长远健康发展，也无法彻底摆脱行政机关的间接干预。此外，无论是异地交叉管辖还是相对集中管辖，都存在“审判地法院对于案件发生地的实际情况不够了解，导致审理时只重视案件的判决结果而没有兼顾审判的社会效果，往往会影响办案质量。当案件进入执行阶段后，审判法院前往当地执行生效判决也会因被告不配合而越发困难”的问题，〔13〕反而加剧了行政审判的审理难和执行难。关于提级管辖，它被评价为“茶壶里的风暴”，“采取上提一级管辖已经经过司法实践反复证明不能解决根本问题”，〔14〕而且“在一定条件下舍弃基层人民法院管辖，有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革大方向”。〔15〕

其次，司法管辖与行政区划适度分离的改革指导思想，是特定历史背景下的权宜之计。如前所述，各级法院的人财物长期掌握在当地政府手中，导致行政审判尤其是基层行政审判作用无法充分发挥，行政案件立案难、审理难、执行难的问题突出，行政机关的败诉率明显处于不合理的低度区间。实施以司法管辖与行政区划适度分离为指导思想的行政管辖制度改革，出发点就在于阻断地方政府与行政案件的利益链条，最终解决行政干预司法尤其是基层司法的问题。但这种改革不能彻底解决行政干预司法的难题。“根本解决之道还在于适时推进司法体制改革，使人民法院的人、财、物彻底摆脱政府的控制”。〔16〕虽然党的十六大就作出了“推进司法体制改革”的战略决策，但因为改革涉及政府、法院和人大之间的关系，牵扯面广、敏感度高，不仅要改变传统的观念和管理体制，更需要修改《人民法院组织法》等一系列配套性法律，所以迟迟难以向改革深水区推进，更没有触及法院人财物的传统管理体制这个核心问题，直到党的十八届三中全会才明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。可见，行政干扰司法难题的根本解决之道迟迟无法付诸实施，这才迫使人们只能把主要希望寄托在司法管辖与行政区划适度分离这条权宜之计上，甚至将其作为整个行政审判体制机制改革的核心

〔12〕前引〔4〕，江必新文。

〔13〕樊裕：《行政案件异地管辖制度实证研究》，载《河南工业大学学报（社会科学版）》2016年第

2期。

〔14〕前引〔4〕，江必新文。

〔15〕杨建顺：《行政诉讼集中管辖的悖论及其克服》，载《行政法学研究》2014年第4期。

〔16〕章志远：《行政案件异地管辖热的冷思考》，载《中州学刊》2008年第2期。

（二）行政审判的司法环境已明显改善

以往行政诉讼管辖制度改革的根本任务，在于通过司法管辖与行政区划的适度分离，避免地方政府尤其是市县政府利用掌握当地法院人财物资源分配权的便利条件，不当干预法院对当地政府机关为被告行政案件的审理。但在当前，行政审判的司法环境已经发生明显的积极变化，这主要表现在以下两个方面：

首先，地方政府控制当地基层法院人财物的局面，已发生根本性改变。正如党的十九大报告所言，以习近平同志为核心的新一届党中央，办成了过去很多想办而没有办成的大事，就包括迟迟无法推进的司法改革。这其中，决定行政审判命运的关键一招，就是司法机关人财物管理体制改革。自党的十八届三中全会以来，特别是四中全会《决定》明确要求“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”后，基层人民法院的院长均基本实现由省级党委（组织部）管理，其他领导班子成员，有的地方由省委组织部管理，有的地方由省委组织部委托当地市级党委管理；法律审判职务则由各地均按照省级统一提名，地方人大分级任免的方式操作，省级以下法院的编制也全部上收到省级统一管理；在财务管理方面，多数省份也实现了省级统一管理。〔17〕至2017年11月，21个省（区、市）已完成省以下法院编制统一管理，中级、基层法院院长已实现由省级党委（党委组织部）管理。13个省（区、市）已在辖区内实行财物省级统管改革，部分地方法院经费保障和工资水平实现“托低保高”。〔18〕2019年2月，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确指出，稳妥推进省以下地方法院人财物统管改革向纵深方向发展。目前，省级统管改革任务已经按照中央的要求基本完成，省以下地方法院人财物统一管理制度已在全国各地全面落地。〔19〕可以说，基层人民法院人财物受制于当地政府的局面基本扭转。

〔17〕胡永平：《全国法院司改65项改革举措全面推开》，中国网，http://news.china.com.cn/txt/2017- 09/28/content_41659894.htm，2021年6月10日访问。

〔18〕周强：《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，载《人民法院报》2017年11月2日第1版。

〔19〕陈建华：《人民法院省级统管改革回眸》，载《法制周报》2020年1月16日第6版。

其次，行政审判抗干扰的能力显著增强，所受外部干预逐步减少。这种局面的出现，除了法院人财物管理体制的重大变化之外，还主要归功于以下三个方面的原因：一是权力制约因素有效强化。无论是法院还是政府，在本质上都是法律上拟制的抽象存在，实际使用权力的仍是活生生的个人。“县法院审不了县政府”本质上是司法人员无法抵制或不愿抵制来自政府的干扰，但党的十八大以来，全面从严治党工作不断深入，监督执纪力度空前，司法领域还引入“过问案件填报系统”，每个审判人员都可以独立填报信息，种种措施，促使违法干预行政案件审理的情形大幅减少。二是司法公开空前深入。“公开是最好的防腐剂”。“公众是司法机关政治力量的根本来源，司法公开能够引入公众力量，增加司法与行政博弈的资本”。〔20〕最高人民法院近年来大力推进以裁判文书、审判流程和执行信息三大公开平台为核心的司法公开建设，这对法院既是一种有力的监督，更是一种有力的保护，极大地增加了法院尤其是行政审判的抗干扰能力。三是立案登记制全面推开。立案是整个诉讼程序的入口，以往行政机关干预司法，首先就是干预行政立案，进而造成立案难。但“新行政诉讼法已经成功破解立案难”，〔21〕这要归功于修改后的《行政诉讼法》将立案审查制改为立案登记制，降低了行政诉讼的受理门槛。〔22〕

（三）行政诉讼发展面临新的突出问题

当前，行政审判司法环境已经发生深刻变化，当地政府对法院行政审判的不当干预，已经不再是制约行政审判发展的最突出问题。当下阻碍行政审判发展的主要问题有：

第一，行政案件收案与审级倒挂严重。在诉讼法上，基层人民法院优先是管辖的一般原则，这是由不同级别法院职能决定的。最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》明确规定，基层人民法院和中级人民法院承担主要的审理工作，最高人民法院和高级人民法院主要是业务指导机关，通过制定有关文件和司法解释，总结和推广审判经验，确保全国和全省范围裁判尺度的统一，并兼顾审理部分二审和再审案件。但2014年《行政诉讼法》采用了提级管辖的改革思路，将市县政府为被告的案件作为中级人民法院的一审法院案件，致使大量二审案件随之向各地高级人民法院集中，进而通过再审程序涌入最高人民法院。全国行政案件数量与审级之间，已经形成了严重倒挂的局面，呈现“倒金字塔”态势，法院审级划分的意义大打折扣。在2014年《行政诉讼法》实施后不久，时任最高人民法院行政庭庭长贺小荣指出，高级人民法院和最高人民法院受理案件数量均创历史新高，这与新行政诉讼法提高级别管辖有关；〔23〕另如2018年至2019年上半年，福建法院中，中级人民法院、高级人民法院受理的行政案件数量占全省行政案件的52.56%。〔24〕这种自上而下整体呈“倒金字塔”型案件数量分布，打乱了四级法院的职能定位，使更多发挥审判指导功能的高级人民法院、最高人民法院淹没于案件的“海洋”中。

〔20〕钱弘道、姜斌：《司法公开的价值重估》，载《政法论坛》2013年第4期。

〔21〕马怀德：《新行政诉讼法实施一年：变化与问题》，载《山东人大工作》2016年第6期。

〔22〕姜明安：《论新〈行政诉讼法〉的若干制度创新》，载《行政法学研究》2015年第4期。该文高度评价立案登记制的历史作用，指出“立案登记制对复议机关发挥作用起到了倒逼作用”，“对于加大对行政机关依法行政的监督力度，其意义远超过诉讼本身”。

〔23〕张维：《行政诉讼案件分布呈倒金字塔结构最高法受理行诉案今年将超三千件》，载《法制日报》

2016年10月17日第6版。

〔24〕王珩、周健：《加强源头治理多元解纷实质性解决行政争议——福建高院关于行政争议多元化解情况的调研报告》，载《人民法院报》2019年9月26日第8版。

第二，行政争议实质性化解的司法要求与管辖制度的内在矛盾。法者，所以定分止争也。行政审判的核心价值就在于实质性化解行政争议，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。随着新行政诉讼法将实质性化解行政争议写入立法目的条款，其重要性不断凸显。行政审判实质性化解矛盾能力的高低，最直观地体现在服判息诉率和发改率等各项指标上。长期以来，这些行政审判指标都在低位徘徊，说明行政审判程序空转的问题比较突出，矛盾化解能力亟待提升。在第三巡回法庭召开的巡回区第二次行政审判工作座谈会上，时任最高人民法院党组副书记、副院长、第三巡回法庭庭长江必新强调，“要以提高行政审判质效为重点，攻坚解决行政审判上升率高、申请再审率高、申诉信访率高、空转率高、审限期限长等突出问题”，〔25〕说明提升行政审判实质性化解矛盾能力，在全国范围内同样是一个突出的现实问题。此外，近几年最高人民法院发布的司法解释、文件中也一再突出行政争议实质性化解的重要性。比如，2020年6月，最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，相关负责人在阐述其制定目的时即指出，要充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能。〔26〕表面上看起来，行政争议实质性化解的立法要求、司法要求似乎与管辖制度无关，但其实两者关联度较高。既有管辖指导思想及新行政诉讼的制度设计导致四级法院“倒金字塔”型案件数量分布，案件多集中于高层级法院，而矛盾化解在基层的基本社会治理要求又需将大多数争议吸附、解决在基层，这就使得行政争议实质性化解与现有管辖制度形成了内在冲突。

第三，基层行政审判组织弱化趋向渐显。行政审判属于三大审判之一，但一直未受到足够的重视，突出表现就是审判组织建设滞后。虽然《行政诉讼法》修改前后均明确规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件。但在很多基层人民法院，行政审判庭并没有真正建立起来。最高人民法院早就关注到这个问题，指出在基层人民法院设立并充实行政审判庭，是行政审判长远健康发展的根本保障。最高人民法院专门下文，要求基层人民法院配齐配强行政审判庭，除个别地方法院因为编制太少难以达到要求以外，基层人民法院必须保证组成一个合议庭。〔27〕在最高人民法院的明确要求下，基层人民法院行政审判庭建设曾经取得了明显的进展。但现在随着法院员额制改革的推进，各地法院一定程度上面临着案多人少的突出问题，行政案件数量相对较少的基层人民法院行政审判庭首当其冲，其被肢解或者抽调人员从事其他审判工作。多数基层人民法院，特别是因为实施行政案件相对集中管辖试点而被取消行政案件审理任务的基层人民法院的行政审判庭，更是早已名存实亡，这从根本上动摇了行政审判健康发展的根基。当然，最高人民法院也注意到这个问题，要求加强行政审判团队建设，配齐配强审判力量，着力解决当前一些地方出现的“一人庭”“二人庭”问题。〔28〕

〔25〕罗书臻：《第三巡回法庭召开巡回区第二次行政审判工作座谈会》，中国法院网，https://www. chinacourt.org/article/detail/2017/11/id/3076137.shtml，2021年6月9日访问。

〔26〕孙航：《最高法发布司法解释规范行政机关负责人出庭应诉 促进行政争议实质性化解》，载《人民法院报》2020年6月24日第1版。

〔27〕《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19号）。

〔28〕江必新：《大力推进行政审判体系和审判能力现代化》，载《人民法院报》2017 年5 月10 日第5 版。

总之，行政诉讼管辖制度改革是整个行政审判体制机制改革的重要内容，其主要任务在于破解制约行政审判发展的突出问题。鉴于制约行政审判发展的突出问题在当下已经有了新的表现，行政诉讼管辖制度改革的主要任务也已经发生了变化，需要考虑转换行政诉讼管辖制度改革的指导思想，以适应新的改革任务及司法现状的要求。对此结论的一个重要佐证或标志，即是最高人民法院发布的《被告资格规定》《申请再审规定》两部司法解释。如前文所述，两者制定的一个重要目的，就是通过各自角度局部调适现有管辖设计，依法疏导最高人民法院远超正常负荷的收案，恢复其审判指导功能。

三、行政诉讼管辖向行政区划和基层法院的适度回归

（一）向行政区划和基层法院适度回归思路之确立

当下行政诉讼管辖制度改革，建议推动司法管辖逐步向行政区划和基层法院适度回归：在地域管辖上，原则上由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖；在级别管辖上，除省政府为被告的案件原则上由中级人民法院管辖、国务院为被告的案件原则上由高级人民法院管辖外，其他案件原则上由基层人民法院管辖，部分省级政府为被告的案件也可以由基层法院管辖。这有利于破解当下制约行政审判发展的突出问题，也契合了党的十八届四中全会《决定》精神，是实践我国根本政治制度的必然要求。

1. 有利于强化基层行政审判组织建设

适度回归《行政诉讼法》修改之前的管辖安排，意味着绝大多数案件特别是市县政府为被告的案件，都要由被告所在地基层人民法院管辖，这实现了行政诉讼管辖级别的下移，体现了基层优先的管辖基本原则，将会明显减少上级法院尤其是高级人民法院和最高人民法院的案件数量，进而优化各级法院之间的职能划分，保证上级法院尤其是高级人民法院和最高人民法院有更多精力从事业务指导，统一裁判尺度，总结行政审判经验教训，调研解决制约行政审判长远发展的重大问题。另外，绝大多数行政案件由基层人民法院负责审理，也反过来迫使各地基层人民法院健全建强行政审判庭，配齐配强审判力量，行政审判长远健康发展才更有组织保障。

2. 契合行政诉讼审级制度及实质性化解行政争议的要求

党的十八届四中全会《决定》把实质性化解矛盾能力建设放到了突出位置，要求司法办案“坚持以事实为依据、以法律为准绳”“事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正”。《决定》还把优化审级制度作为提升司法实质化解矛盾能力的重要途径，提出“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议……”这是指导我国管辖制度改革的基本纲领性要求，更是在当下深化行政诉讼管辖制度改革的重要遵循。推动司法管辖逐步向行政区划和基层法院适度回归，契合了《决定》关于完善审级制度、提升实质性化解案件争议的精神要求。这是因为，我国不同地区之间发展不平衡的问题突出，经济文化状况和社会发展状况差异巨大。很多地方路途遥远、交通不便，这意味着管辖级别越高，案件事实与客观真相、裁判结果与当地社情民意统一的难度越大。诉市县政府案件由中级人民法院实际管辖，意味着二审案件要由高级人民法院审理，容易造成法律事实与客观事实、办案结果与实体公正的出入。实现绝大多数行政案件一审在当地基层人民法院审理，有利于优化行政诉讼审级制度，发挥基层人民法院接近案件事实发生地、熟悉当地风土人情的优势，促进一审案件事实认定最大限度上接近客观真相， 办案结果尽可能符合实体公正，进而提高案件服判息诉率，提升行政审判实质性化解矛盾的能力。

3. 保障地方人大权力完整性

十八届四中全会《决定》指出，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是社会主义民主政治的根本特征，这三者统一于我国的根本政治制度——人民代表大会制度。以人大为基础建立国家机构是人民代表大会制度的核心，人民代表大会制度的基本内容是一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会虽然是权力机关，但它作为一个代表会议机构，日常无法实际行使权力，只能选举产生常委会、行政、法院与检察等机关，具体行使立法权、行政权、审判权与检察权等国家权力。我国人大制度以及由此产生的立法、行政、司法等制度体系基本依赖于传统行政区划，〔29〕表现在地方，就是地方各级行政机关、审判机关和检察机关，都由当地同级人民代表大会选举产生，并对产生它的当地同级人民代表大会负责，当地同级国家行政机关、审判机关和检察机关之间，则是分工负责、互相配合和互相监督的关系。〔30〕审判机关对行政机关的监督，是通过行政诉讼来实现的，从这个角度看，基层人民法院监督当地政府的行政审判权，是当地人大权力运作的重要组成部分，将这个权力交给异地司法机关或者上级司法机关行使，减损了当地地方人大权力的完整性，也不利于当地人大及时通过当地基层人民法院的工作报告，掌握当地政府执行本级人大决策计划和依法行政的情况，使人大制度在地方层面缺少了一定的实践支撑。

基于保障地方人大权力的完整性及落实我国根本政治制度的要求，理想的行政诉讼管辖应该是：在地域管辖上，确立原告就被告的原则，保证当地法院审得了当地政府；在级别管辖上，保证同级法院审得了同级政府，在审级允许的情况下，还要赋予法院对被告当地同级政府案件的终审权，具体就是，将被告为国务院案件的终审权留在最高人民法院，将被告为省级政府案件的终审权尽量留给高级人民法院，将其他案件的终审权原则上留给中级人民法院。

〔29〕底高扬：《目标、限度与进路：跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》，载《法商研究》2017年第1 期。

〔30〕周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社2011年版，第211-217页。

（二）向行政区划和基层法院适度回归的制度路径

任何改革都不是一蹴而就的，推动司法管辖逐步向行政区划和基层法院回归，也要立足现实、把握节奏、久久为功。实现向行政区划和基层法院适度回归的管辖改革思想，具体可从以下三个维度实施。

1. 集中管辖应保留当事人选择管辖的权利

针对部分地区行政诉讼司法环境不够理想的实际情况，最高人民法院根据2014

年《行政诉讼法》第18条第2款规定的法定授权，批准部分地区开展行政集中管辖改革，有效提升了行政审判质效和司法公信力。但“行政案件集中管辖改革政策性、法律性强，涉及面广”，“要进一步加强调查研究，做好顶层设计，统筹推进各项改革举措”。〔31〕从当前的实际情况来看，也有部分当事人不愿意到集中管辖法院起诉，更希望在当地法院起诉，其中既有路途较远等原因，也有更信任当地法院，认为当地法院更了解情况、更能推动案件争议实质性协调化解等原因。从加强顶层设计，推动司法管辖逐步向行政区划和基层法院适度回归的角度考虑，下一步应当更加审慎开展集中管辖的区域范围，司法环境确有明显不足的地区，才考虑实施。即使开展相对集中管辖，也应当赋予当事人选择管辖的权利，允许当事人选择由被告所在地法院管辖。

2. 中院管辖的简易程序案件交由基层法院管辖

长期以来，理论上一直不认可行政诉讼简易程序。直到2010年11月17日，最高人民法院发布《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，决定在部分基层人民法院进行行政诉讼简易程序试点。2014年《行政诉讼法》第82条规定，被诉行政行为是当场作出的，案件涉及额款2000以下的，属政府信息公开案件的一审案件，除了发回重审、按照审判监督程序再审的之外，基层和中级人民法院都可以适用简易程序进行审理。

实践中，中级人民法院管辖的简易程序案件为数不少，特别是省、市、县政府作出的大量的信息公开案件，目前都属于中级人民法院一审管辖。根据推动司法管辖逐步回归行政区划的改革思路，前述中级人民法院管辖的简易程序案件，宜交由基层人民法院管辖。因为这类案件事实清楚、法律关系明确、审理难度不大，交给基层人民法院审理并不存在障碍。

〔31〕贺小荣：《统一思想，因地制宜，统筹推进行政案件集中管辖改革》，中国法院网，https://www. chinacourt.org/article/detail/2019/05/id/3953254.shtml，2021年6月8日访问。

3. 有限恢复行政案件下放管辖制度

根据2014年《行政诉讼法》，以县级以上人民政府为被告的行政案件由中级人民法院管辖，结合推动司法管辖逐步回归行政区划的思路，适度恢复《行政诉讼法》修改前的管辖制度安排，可考虑将前述案件管辖权交与基层人民法院，当然，一步到位并不现实，可以将下放管辖作为过渡措施。〔32〕具体而言，可以先允许中级人民法院将自己受理的被告为市县政府的行政案件，以下放管辖的方式移交辖区内被告所在地基层人民法院审理，然后逐步过渡到依法由基层人民法院审理的制度安排。同时，为了尽量消除当事人的顾虑，对这种下放管辖的随意性可从如下两个方面进行严格规制。

第一，需要经过高级人民法院批准。这种批准不一定是逐案批准，可由高级人民法院在考察辖区司法环境基础上，以文件的形式确定特定中级人民法院开展行政案件下放管辖工作。第二，下放管辖的法律文书应有限定。《最高人民法院关于审理民事级别管辖异义案件若干问题的规定》第4条规定，上级人民法院将其管辖的第一审案件移交辖区内下级人民法院审理的，应当作出裁定，当事人对裁定不服的，可以提起上诉。参照民事诉讼前述规定，行政案件下放管辖也应以裁定的形式作出，并且允许当事人上诉。这是因为，“上诉手段之许可不仅考虑了当事人对正确裁判的利益，而且考虑到了良好运转的司法的公利益。因为上一级审查的可能性加强了法官致力于细心思考和审查自己的判断倾向”。〔33〕

实践发展永无止境，司法改革永无止境。行政诉讼管辖制度改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化，不可能一劳永逸。既有的司法管辖与行政区划适度分离的行政诉讼管辖改革思路，基于1989年《行政诉讼法》制定以来的很长一段时间内的社会现状而产生，并在实践中取得了显著成效，对解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题发挥了重要作用。但时移世易，随着2014年《行政诉讼法》按前述改革思路对相关诉讼管辖规定进行修改后，也随之出现行政诉讼案件数量审级倒挂、实质性解决争议立法宗旨与管辖安排存在内在矛盾、基层行政审判组织趋向弱化等新的突出问题，原有的管辖改革思路已难以为继。正因此，最高人民法院发布了《被告资格规定》《申请再审规定》两部司法解释，依法局部完善管辖制度设计。可以说，站在新的历史起点上，推动司法管辖逐步向行政区划和基层人民法院适度回归，正当其时，可以进一步优化四级法院职能定位，扭转自上而下的“倒金字塔”型案件分布，有效将矛盾吸附、化解在基层，实现社会治理体系和治理能力的现代化。

〔32〕虽然修改后的《行政诉讼法》取消了管辖下放制度，但民事诉讼中仍然存在关于管辖权下放的规定。《民事诉讼法》第38条第1款规定，确有必要的，上级法院在报请其上级法院批准后，可以将本院管辖的一审民事案件交下级法院审理。说明下放管辖作为法定级别管辖的补充和例外，本身具有积极意义，并不必然是负面制度。

〔33〕[德]穆泽拉克：《德国民事诉讼法基础教程》，周翠译，中国政法大学出版社2005年版，第293页。

Abstract: The main task of the reform of the administrative litigation jurisdiction system in China has long been to prevent the local government from improperly interfering in the handling of administrative cases by the local courts, especially the basic people’s courts. The guiding ideology is to achieve a proper separation of jurisdiction and administrative divisions. With the rapid development and changes of social political and economic situation in recent years, the number of administrative cases is seriously inverted at the level of trial, and the inherent contradiction between the substantive resolution of administrative disputes and the design of jurisdiction, as well as the weakening of the local judicial organizations have become increasingly prominent. In March 2021, the Supreme People’s Court issuedtwojudicial interpretations,theProvisionsontheQualificationofLocalGovernmentsDefendantsinAdministrative Litigationand theProvisionsonApplicationforRetrial,indicating that the Supreme People’s Court has already started to improve its jurisdiction over administrative cases. Accordingly, the guiding ideology of the reform of jurisdiction needs to be updated, promoting the transition of jurisdiction to administrative divisions and grass-roots units. This trend is conducive to rationalizing the functional positioning of the four-level court system, improving the system of administrative litigation and the ability to substantially resolve administrative disputes, and preserving the integrity of the power of local people’s congresses. In the new jurisdictional reform guidelines, it may be considered to retain the right to choose jurisdiction in the heterogeneous jurisdiction reform, to transfersummaryprocedure cases underthejurisdictionofintermediate people's courtstothejurisdiction of the basic people's courts, and to restore a downward shift of jurisdiction to lower-level courts for administrative cases to a limited extent.

Keywords:administrative litigation; litigation jurisdiction; guiding ideology;administrative area

（责任编辑：熊文邦）